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论专职招标机构行使政府功能的特殊性
发布日期:2007年12月20日 | 标签:

  专职招标机构在我国已经不是一个新概念,但对它的认识却存在着不同的观点。我认为,关键的问题并不是应不应该有专职招标机构,因为在我国已有一批这样的机构在发挥着有目共睹的作用;重要的是如何正确认识专职招标机构的功能,使其在建立社会主义市场经济体制,深化投资体制改革,建立和完善招标投标制等方面发挥作用。

  本文试图就专职招标机构行使政府功能的特殊性进行论述,对专职招标机构作进一步的认识。

一、专职招标机构功能是政府功能的延伸

  在我国组建并发展专职招标机构是深化改革和政府转变职能的需要。组建专职招标机构源于进口管理体制改革,旨在用科学的招标办法改革进口管理层层审批的办法。随着改革的深化,招标的作用和专职招标机构的功能内涵得到了扩展,通过优化采购实现对投资领域经济活动的有效调控。也就是说,在深化投资体制改革的过程中,政府通过行政部门职能的行使或者说用直接的行政办法,已难以达到其预定的调控目的,而必须借助于有效的中介组织的作用,专职招标机构就是其中之一。实际上,我国目前专职招标机构也已承担了政府对建设项目采购过程实施和监督的职能,因为招标的结果可以作为进口审批、优先贷款的依据之一。这样既解脱了政府,又帮助了政府。从上述意义上说,专职招标机构的功能实质是政府功能的延伸,是以中介服务方式来实施的某种政府功能。充分认识这一本质特征,我们才能正确地把握专职招标机构招标与业主自行招标的区别,以及由此决定专职招标机构行为的特有规律性。

  一般认为,政府管理社会经济活动可以有两种方式:一是政府作为社会经济管理者,主要运用财政、金融、法律等手段调节企业经营的外部环境,间接引导企业经营行为,使之符合社会生产力发展的整体方向。二是政府作为国有企业的财产出资人,通过行使出资人所有权的各项权利,参与国有企业重大经营决策,直接干预企业经营行为,并通过国企业经营行为影响或引导社会生产力发展整体方向。在我国目前情况下,实际上述两种情况同时存在,前者主要是宏观手段的运用,不涉及企业的经营活动;后者实际上参与了企业的经营决策等。企业经济活动的各方面其复杂程度也是可见的,但仅仅是参与决策也难以对企业的经营活动进行实质的监督。因此有必要为企业提供有效的市场手段,帮助企业在市场中参与竞争并避免风险,借助专职招标机构就是诸条手段中比较科学的一种。

  西方经济发达国家,因为实行的是私有制,公有比例极低,因而实行招标的部门主要集中于政府财政开支采购方面。隶属美国商务部的八个采购中心,承担着政府采购的职能,实际上在行使政府职能。也有一些国家是把这种职能依然由政府机构承担,如韩国的调达厅。即使有些国家,由把招标同贸易结合在一起的贸易公司来实施其国家项目采购时,这些贸易一般带有政府授权的垄断性,其同样行使了部分政府职能。我国几大外贸公司所属的招标公司承担的利用外资项目的招标业务,是由有关部门指定的,更带有明显的政府职能色彩。这就是市场经济条件下专职招标机构的共性,它不以社会制度和市场经济的发达程度来决定。认识到这一点,有利于我们理解专职招标机构存在的客观必然性,才能进一步分析、认识其自身的特点,促进其规范化发展。

•  专职招标机构行使政府功能的利弊分析

  据考察,专职招标机构有不可比拟的优势:一是,专业化程度高,信息面宽,效率高、服务好;二是,充分运用竞争机制和专职招标机构的公正性、权威性为招标项目服务。专业招标机构建有专家网络,可以为招标提供可靠的支持。招标机构聘请相关技术权威和经济贸易专家,组成专家评标委员会,对投标进行专业技术论证,从技术、经济角度为引进单位把好关;三是,专业招标机构招标具有保障性。招标机构对投标厂商要进行资格审查,投标人在投标时还要交纳投标保证金,对投标商具有约束力;四是,投标商参加专职招标机构的投标,竞争的压力很大,会更加注重自己的信誉、质量和价格,有利于提高竞争力。概括之,专职招标机构招标能够形成“公开、公正、公平”的竞争秩序,得以实现其所承担的政府功能。一般认为,国家通过专职招标机构实施投资过程管理的好处是:可以起到对过多政府干预的有效缓冲作用;可以有效地协调各种政策,为企业提供明确的市场信息和目标要求;可以有效地监督投资流向;可以有效地优化企业采购,实现成本最小化和采购效益的最大化,优化采购,控制概算;可以减轻政府在投资中承担的重负;可以防止投资和采购过程中腐败行为的产生等。
   然而,事物都有两面性:

  一是,专职招标机构招标可以弱化政府对企业的直接干预,强化对投资的控制,但同时也可以强化政府对中介机构的干预。政府把采购权下放到企业的同时,又留了一部分在中介机构手中。此外,招标机构自身也难以避免政府的行政干预。必须在招标过程中对企业的权益予以有效地保护,如定标权一定要交给企业,以兴利除弊。

  二是,有人认为,专职招标机构招标是对企业自主权的干涉,与提倡法人负责制和企业自主权是相悖的。表面上看,是存在这个问题。实际上,只要决策权在业主,招标机构所做的是帮业主科学决策。另一方面问题是两方面的,一方面企业要有自主权,这是毫无疑问的,而另一方面,自主权同样应受到制约,招标是把企业行使自主权规范化了。

三、我国专政招标机构行使政府职能的特殊性

  从市场经济发展的一般规律看,国外专职招标机构管理功能和政府政策干预功能在我国同样客观存在的。值得注意的是,专职招标机构这些功能的发挥在我国现阶段经济发展中是否具有某种特殊性?是否存在一些不能照搬国外经验而必须根据中国的实际情况采取相应措施的某些特殊问题?我认为,这种特殊性同样是客观存在的。

(一)中国特色社会主义的一个基本特征是多种经济成份共同发展的同时,坚持公有制的主体地位和国有经济的主导作用。而公有制的主体地位和国有经济的主导作用,从总体上看,主要体现在国家所有和集体所有的资产在社会总资产中占优势;体现在国有经济控制国家的经济命脉,因此必须保证国有资产的保值和增值。从这个特征出发,决定了专职招标机构在中国社会主义市场经济中的特殊地位,即:专职招标机构不是作为政府实施调控的临时工具,而是作为经济体制中的一个重要组织层次,发挥着连接政府与企业、企业与企业的桥梁作用。同时,随着我国对外开放程度的扩大,专职招标机构是国有企业参与国际市场竞争的重要组织形式,是在国际市场竞争中有效维护国有利益的“主力军”。所以说,专职招标机构在社会主义市场经济中发挥着重要的功能。

(二)在实现两个根本性转变中具有重要的作用。经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;经济增长方式从粗放型向集约型转变,这两个具有全局意义的根本性转变也决定了专职招标机构在现阶段中国经济发展和体制改革中的特殊功能和作用,即:一方面,专职招标机构将作为保护国有资产的中介层次,发挥着上连政府职能转变,下接企业制度创新的功能。另一方面,专职招标机构将作为一种市场中介服务机构发挥着优化资源配置的功能。

(三)在我国,组建和发展专职招标机构是经历了10多年改革实践探索的结果,它是我国进口管理体制和投资体制改革一个标志。十几年来,我国的改革开放深化主要表现在:在企业改革方面,改革指导思想从过去注重搞活每个国有企业转向注重于搞活国有经济和充分发挥国有经济的主导作用;改革内容从过强调政府对企业扩权让利转向强调企业制度创新与政府职能转变;改革思路上从过去致力于单项突破转向致力于各方面改革的配套推进;改革方法从过去强调摸索转向强调法制建设,力求改革方案制定与实施的规范化。由于这些变化,使专职招标机构发挥作用的空间进一步拓宽,找到了全方位服务的“对接点”。但是如何使专职招标机构摆脱过去的模式,真正成为市场经济条件下的特殊中介机构,需要克服许多问题,诸如认识问题,定性、定位、发展问题,规范化、法律保障、社会监督等一系列问题。所以,与国外相比,在我国发展专职招标机构的复杂性和艰巨性更为突出,需要扎扎实实地工作,才能走出中国特色的路子。

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