如何合理设定投标文件编制时限

招投标法律法规对投标人编制投标文件所需要的时间，区分依法必须招标项目和自愿招标项目，规定不同。在不违反法律的前提下，这个时限由招标人合理确定，时间期限应以保证招投标活动顺利开展且能满足效率要求为最终原则。

“现在发出招标公告，最快什么时间就可以开标?”工作中，许多采购管理者曾被问过类似问题，这涉及到招标人确定投标人编制投标文件所需要时间问题。招投标活动中，很多环节都有清晰的法律时限规定，但在具体操作中，对某些时限的起止时点，却有不同理解，时常在网络媒体上引起讨论。

当前《招标投标法》修订草案公开征求意见正在进行时，意见稿指出，为提高招投标效率， 有条件地缩短了招标时限要求， 兼顾效率和公平，相信关于招标时限问题会引起新一轮热议。本文就现行招投标法律关于时限规定，围绕招标人确定投标人编制投标文件所需时限问题进行探 究，以期对从事招标工作的初入者有所帮助。

＊依法必须招标项目投标文件编制时间

“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间：但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。” 《招标投标法》第二十四条规定，对于依法必须进行招标项目，招标人确定投标人编制投标文件时限最短不得少于二十日。

先说二十日的时限终点， “投标人提交投标文件截止之日”，这里“投标文件截止之日”就是指招标文件规定的开标时间当日。遇到的讨论是，一般开标时间都定在上午八点至十点的某个时间点，这一日算不算期间中的一日?关于期间的计算，《民法通则》第一百五十四条规定：“期间的最后一天的截止时间为二十四点。有业务时间 的， 到停止业务活动的时间截止。”投标人编制投标文件的业务时间在投标截止时停止，因此开标当日应包括在法律规定的期间之内。

“招标文件开始发出之日”， 关于时限的起点向来有争议，争议焦点是对于“开始发出”的理解，到底是表示动作结果还是动作意向，不同理解意味着不同的起点位置。中国法制出版社出版的《中华人民共和国招标投标法注解与配套》(第二版)中，关于这点注解到“这段时间的起算是从第一份招标文件开始发出之日起，而不是指向每一个别投标人发出招标文件之日起。”注解认为是动作结果，即指第一份招标文件由招标人(招标代理机构)转移到潜在投标人时的日期作为起点。网络上持此观点的人不在少数。对此注解，笔者存疑。

以依法必须招标的公开招标为例。《招标投标法》第十六条规定：“招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。”《招标公告和公示信息发布管理办法》第五条规定：“依法必须招标项目的资格预审公告和招标公告，应当载明以下内容：…… (三)获取资格预审文件或招标文件的时间、方式;(四)递交资格预审文件或投标文件的截止 时间、方式。”法律及办法都明确要求招标公告中要载明时间，这个时间应当包括投标文件递交截止时间，即开标时间。

发布招标公告时，开标时间已确定，但招标公告是向不特定潜在投标人发出的要约邀请，不特定的潜在投标人什么时间向招标人 (招标代理机构)获取第一份招标文件是无法确定的。即便是以发布招标公告的时间为起点，向后推算二十日后再留出几天冗余量作为投标截止时间，也无法保证在冗余的几天中就一定有潜在投标人去获取招标文件。这样“依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日”的法律规定在实践中就无法得到保证， 发生不可测的逾越法律刚性底线的矛盾。又或者为保证不逾越规定底线，而不断发布招标变更公告，向后推延开标时间，这显然不符合提高招投标效率的时代要求，也不是法律追求的。

笔者认为，招标文件已经具备发出条件，有取则予，这是前提。在这个前提下，“招标文件开始发出之日”是指发出的招标公告或投标邀请书中载明的开始获取招标文件之日，即载明的开始之日是起点，而不是以第一份招标文件由招标人(招标代理机构)转移到潜在投标人时的日期作为起点。这可用一个简单的数学模型表述：终点时点确定， 终点到起点的最短时间确定， 那距终点最近的起点时点也一定确定。同时建议此次《招标投标法》修订，将“自招标文件开始发出之日”修订为“自招标公告或投标邀请书中载明的招标文件开始获取之日”。

网络中还有一个争议点，就是 “招标文件开始发出之日”是以当日起算，还是以下一日开始起算。关于期间的计算，《民法通则》第一百五十四条有规定：“规定按照日、月、年计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算。”此次《招标投标法》修订草案中，也有明确：“本法规定按日、工作日计算期间的，开始当天不计入，从次日开始计算”。

＊自愿招标项目投标文件编制时间

自愿招标项目，《招标投标 法》第二十四条规定是“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间”，可以不遵守至少二十日的规定。这里的“合理时间”是从招标人角度出发认定的，认为在这时间段内投标人能够编制出响应招标项目的投标文件。只要招标人认为合理，这个时间段是否可以无限缩短?答案是否定的。

《招标投标法实施条例》第十六条规定：“招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。 资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于五日。”这条规定说明不论是自愿招标还是依法必招项目，招标文件的发售期都不得少于五日。假若招标公告或投标邀请书中载明编制投标文件所需要的时间不足五日，则意味着招标文件发售期少于五日，违反《招标投标法实施条例》规定。因此确定投标人编制投标文件所 需要的合理时间不应少于五日。

个人理解，这个“合理时间”，还不宜少于十日。《招标投标法实施条例》第二十二条规定：“潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当提交资格预审申请文件截止时间二日前提出;对招标文件有异议 的，应当在投标截止时间十日前提出。”招投标活动，是以招标人为主导制订规则的活动，为保证活动遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，法规赋予潜在投标人或者其他利害关系人对规则(招标文件)提异议的权利，这项权利的提出有时间限定。如果“合理时间”少于十日，等于剥夺了投标人对规则(招标文件)异议的权利，难以再称之为“合理”。此次《招标 投标法》修订草案中，把投标人或者其他利害关系人对招标文件异议的权利在法律中给予明确，指出“对招标文件有异议的，应当在投标截止时间七日前提出。”不管最终期限是多少，招标人确定投标人编制投标文件所需要的时间，应不宜少于这个期限。

以此类推，是否“合理时间” 也不宜少于十五日?因为《招标投标法实施条例》第二十一条规定：“招标人可以对已发出的资格预审 文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资 格预审申请文件截止时间至少三日前，或者投标截止时间至少十五日 前”。这条规定是法规给予招标人澄清或者修改规则(招标文件)的权利，也有时间限定。作为规则制订者，招标人如果要求时间少于十五日，等于自愿放弃澄清或者修改的权利。权利自愿放弃，他人无权干涉。需要提醒的是，招标人必须对自己制订的规则(招标文件) 足够自信，不启动澄清或者修改程序，《招标投标法实施条例》第二十一条还规定：澄清或者修改时间不足十五日的，招标人应当顺延提交投标文件的截止时间，这里不分自愿招标还是依法必须招标。此次《招标投标法》修订草案中，已经对此做出区分，“依法必须进行招标的项目，应当在招标文件要求提交投标文件截止时间至少十日前通知”，自愿招标项目则是“预留合理时间”。

＊招标人确定编制投标文件时限的建议

本文探讨的时间期限是现行招投标法律规定的最短边界期限， 具体到每个招标项目，在不违反法律的前提下，期限范围是由招标人确定。时间期限应以保证招投标活动顺利开展且能满足效率要求为原则，毕竟招标人组织招标活动的目的在于择优选择能够履行合同的签约人。如果单纯为追求效率，卡着最短边界期限设定时间，将得不偿 失。对某些时限要求相对宽裕的招标项目，适当延长几日时限，即不会损失多少效率，还能保证投标人对招标项目有更充分的响应。

针对上文所述，招标人确定编制投标文件时限的二个建议。

一是招标文件最短不得少于五日的发售期，包括在《招标投标法》第二十四条规定的留给投标人编制投标文件的期限内，适当延长招标文件发售期并未延长项目的招标周期，却可吸引更多潜在投标人参与投标，保证招标投标竞争效果。

二是招标投标法律法规中，涉及与招标人投标人相关的“日”， 都是自然日，不是工作日，只有行政监督部门处理投诉的时间用“工作日”表述。招标人在确定招标文件发售期、开标时间等时间节点 时，应尽量避免节假日，为投标人提供力所能及的方便。

来源：《中国招标》杂志 作者：李会平